Są poważne wątpliwości, czy słynny sekretarz stanu USA Henry Kissinger rzeczywiście powiedział zdanie: „do kogo mam dzwonić, gdy chcę dzwonić do Europy”. A mimo to jest ono przywoływane przy każdej okazji, gdy pojawia się temat europejskiego przywództwa lub reprezentowania Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. Takie głosy znowu było słychać po spotkaniu kilku liderów państw Europy w Białym Domu, gdzie UE reprezentowała Ursula von der Leyen.
Nic osobistego.
Od razu warto podkreślić, że nie chodzi tu o demonstrowanie jakiejś sympatii czy antypatii wobec kogokolwiek personalnie. Temat wraca jak bumerang, gdy mamy do czynienia z podobną sytuacją jak ta, która miała miejsce w Waszyngtonie. Przypomnę, że tuż przed spotkaniem Trump – Putin na Alasce odbyły się konsultacje z europejskimi przewódcami (ale nie ze wszystkimi!), którzy chcieli przekazać amerykańskiemu przywódcy swoje stanowisko na rozmowy z rosyjskim dyktatorem. Unijne instytucje reprezentowała Ursula von der Leyen. Dlaczego? Z kolei po zrelacjonowaniu przez prezydenta Trumpa europejskim liderom przebiegu spotkania na Alasce pojawiło się oświadczenie, pod którym podpisali się między innymi przewodnicząca Komisji Europejskiej pani von der Leyen, ale też szef Rady Europejskiej Antonio Costa. Dlaczego? Czy jest tu jakiś klucz, jakaś formalna reguła, czy UE działa „w zależności od okoliczności”.
Można odnieść wrażenie, że to drugie. Jak bardzo to jest niejasne pokazała tzw. „sofagate”. Chodzi o incydent, jaki miał miejsce podczas wyprawy do Turcji Ursuli von der Leyen i ówczesnego szefa Rady Charlesa Michela w kwietniu 2021 roku. Otóż w sali, w której zorganizowano spotkanie dwojga unijnych polityków z prezydentem Turcji Recepem Erdoğanem postawiono obok siebie dwa krzesła, na których szybko zasiedli obaj panowie, a skonsternowana przewodnicząca Komisji przycupnęła na oddalonej nieco sofie, naprzeciw szefa tureckiej dyplomacji Mevlüta Çavuşoğlu.
Ursula von der Leyen mówiła później: „Czułam się zraniona, opuszczona, zarówno jako kobieta, jak i Europejka”. Zwróciła też uwagę, że protokół dyplomatyczny nie wspomina o takiej kwestii, jak układ krzeseł. „Chodzi o wartości”, podkreśliła, dodając, że incydent, do którego doszło w stolicy Turcji, „pokazuje, jak daleko jest jeszcze do tego, by kobiety zawsze i wszędzie traktowano jako równe”. Tureckie władze w odpowiedzi na te słowa zapewniły, że podczas wizyty unijnych przywódców dochowano wszelkich tureckich norm wynikających z protokołu dyplomatycznego. Rzecznik ministerstwa spraw zagranicznych Tanju Bilgiç w przesłanym oświadczeniu zdementował stwierdzenie, że celem Turcji było upokorzenie Ursuli von der Leyen ze względu na jej płeć. „Turecki protokół nie przewiduje oddzielnych zasad w zależności od płci osoby sprawującej daną funkcję”, oznajmił rzecznik.
Spór wewnątrz instytucji UE.
Pracownicy Rady Europejskiej próbowali bronić swojego szefa dowodząc, Charles Michel jest wyżej w hierarchii dyplomatycznej i dlatego nie doszło do złamania protokołu. Sam przewodniczący Rady czując, że rośnie fala krytyki co do jego zachowania oświadczył w końcu, że jest mu przykro, że nie zareagował właściwie, ponieważ „nie chciał wywołać skandalu i zaprzepaścić długiej pracy dyplomatycznej z Turcją”. W wywiadzie dla włoskiego dziennika „Il sole-24” mówił nawet, że „od tamtej pory nie śpię dobrze w nocy i odtwarzam w głowie to zdarzenie dziesiątki razy“.
U nas podobnie…
Trochę przypomina to spór, jaki był toczony w Polsce w 2008 i 2009 roku, który do naszej historii przeszedł pod nazwą „wojny o krzesło”. Chodziło o konflikt między tamtym rządem Donalda Tuska i kancelarią Prezydenta Lecha Kaczyńskiego, który dotyczył odpowiedzi na pytanie: kto ma prawo do reprezentowania Polski na posiedzeniach Rady Europejskiej. Rząd uważał, że premier, a kancelaria głowy państwa, że Prezydent RP. Spór stał się gorszący i negatywnie wpływał na pozycję Polski w UE w okresie toczących się niezwykle ważnych dyskusji finalizujących zapisy nowego Traktatu, zwanego później lizbońskim.
Sprawa trafiła do Trybunału Konstytucyjnego, który 20 maja 2009 roku wydał orzeczenie. Warto przywołać jego główne punkty, szczególnie, że rozkręca się podobny spór dzisiaj między obecnym rządem Donalda Tuska, a kancelarią Prezydenta Karola Nawrockiego. Wspomniane spotkanie u prezydenta Trumpa w Białym Domu bez udziału polskiego reprezentanta wywołało burzę na naszym rodzimym podwórku o to, kto powinien tam być i dlaczego. A zatem TK 16 lat temu orzekł:
- Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej, może, na podstawie art. 126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji.
- Udział Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga współdziałania Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem na zasadach określonych w art. 133 ust. 3 Konstytucji. Celem współdziałania jest zapewnienie jednolitości działań podejmowanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach z Unią Europejską i jej instytucjami.
Czyli Prezydent RP może reprezentować Polskę (w tym przypadku orzeczenie dotyczyło posiedzeń Rady Europejskiej, ale można je rozszerzyć na politykę zagraniczną w ogóle), ale musi wszystko ustalać z rządem i reprezentować jego stanowisko, by polityka państwa była spójna.
Wracając do UE.
Wspomniany Traktat Lizboński miał zakończyć dylemat Kissingera do kogo dzwonić w Unii, jak jest taka potrzeba. Napisano w nim, że powołany zostanie Wysoki Przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Gdy Traktat wszedł w życie, wybrano zgodnie z procedurą Brytyjkę Catherine Ashton. Ówczesny szef Komisji Europejskiej José Manuel Barroso mówił w listopadzie 2009 roku: Teraz to proste. Jak ktoś chce zadzwonić do Europy niech dzwoni do Brytyjki Catherine Ashton, która właśnie została pierwszą Wysoką przedstawiciel”. Żeby dla wszystkich było jasne co to za funkcja, Barroso nazwał ją „naszą minister spraw zagranicznych”. Problem w tym, że od razu pojawiła się komplikacja, bo za chwilę odezwał się też po raz pierwszy wybrany stały przewodniczący Rady Europejskiej Herman van Rompuy. Na konferencji prasowej oświadczył: „Z niecierpliwością czekam na pierwszy telefon”. Jakby tego było mało wkrótce okazało się, że kolejni przewodniczący Komisji Europejskiej, a więc Jean-Claude Juncker i Ursula von der Leyen zaczęli uważać, że to do nich powinno się dzwonić…..
Galimatias.
Cały problem bierze się stąd, że trochę sami komplikujemy sobie życie pisząc niestarannie czy to konstytucje czy traktaty. Jak to jest w tym Lizbońskim? Gdyby José Manuel Barroso wczytał się w jego zapisy, może tak łatwo nie przekonywałby, że dzwonić najlepiej do unijnej „minister spraw zagranicznych”. Artykuł 18 traktatu stwierdza co następuje:
- Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, za zgodą przewodniczącego Komisji, mianuje wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Rada Europejska może zakończyć jego kadencję zgodnie z tą samą procedurą.
- Wysoki przedstawiciel prowadzi wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa Unii.
Przyczynia się, poprzez swoje propozycje, do opracowania tej polityki i realizuje ją działając z upoważnienia Rady. Dotyczy to także wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. - Wysoki przedstawiciel przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych.
- Wysoki przedstawiciel jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji.
Jak widzimy mamy tu niezły galimatias: unijny minister spraw zagranicznych jest trochę członkiem Rady, a więc teoretycznie podlega szefowi tej instytucji. Jest też „jednym z wiceprzewodniczących Komisji”, zatem podlega szefowi tej instytucji…. A w ogóle, to jak Rada Europejska czyli szefowie państw i rządów zechcą, to mogą takiego szefa unijnej dyplomacji w każdej chwili odwołać. To jest sens do niego/niej dzwonić?
Niejasne kompetencje.
Podobnie niejasne są zapisy dotyczące kompetencji przewodniczącego/przewodniczącej Komisji Europejskiej. Np. w art. 17 TUE czytamy, że „z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych przypadków przewidzianych w Traktatach, KE zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz”. Szef Komisji bierze udział w posiedzeniach Rady, zna dobrze szefów rządów, prowadzi w imieniu UE negocjacje handlowe. Warto przypomnieć, że gdy Donald Trump przedstawiał swoich gości w Białym Domu (swoją drogą to było żenujące), to właśnie podkreślał zalety Ursuli von der Leyen jako dobrej negocjatorki, z którą właśnie zrobił świetny deal. Według prezydenta von der Leyen była “kimś, z kim właśnie zawarliśmy wielką umowę“. I zasugerował, że „możesz być potężniejsza niż wszyscy ci faceci przy tym stole, nie wiem“. A na koniec dodał: „Ale mieliśmy świetne negocjacje i jesteś szanowana na całym świecie, więc chcę ci bardzo podziękować za obecność tutaj“. Może dlatego była dla niego naturalną reprezentantką UE w tego typu spotkaniu?
Tu można wrócić na chwilę do „sofagate”. Gdy ją omawiano, przypomniano, że Björn Seibert, szef gabinetu pani von der Leyen przed wyjazdem do Turcji postawił pytanie dotyczące wyjaśnienia kwestii pierwszeństwa instytucji UE oraz promowania równej reprezentacji najwyższych urzędników UE podczas wizyt zagranicznych. Jego pytanie z sugestią rozwiązania problemu nie spotkało się z zainteresowaniem urzędników Rady Europejskiej. Widać w tym było istniejący od dawna konflikt pomiędzy obiema instytucjami oraz walkę o to, kto ma większy wpływ na politykę zagraniczną. „Rzadko spotykam się z takim poziomem wrogości między tymi dwiema instytucjami […] To może zaszkodzić naszym działaniom zewnętrznym i jest trudne do zrozumienia, nie tylko dla zwykłych obywateli” – mówił wtedy portalowi politico.eu jeden z unijnych dyplomatów.
Wynika to z możliwości interpretacji traktatów o UE i o funkcjonowaniu UE w taki sposób, by „moje było na wierzchu”. Gdy zerkniemy bowiem do art. 15 TUE to w punkcie 6 d mamy taki zapis: „Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa”. To kto reprezentuje Unię na zewnątrz?
To do kogo dzwonić?
Widać więc, że sprawa numeru, o który pytał Kissinger nadal nie jest rozstrzygnięta. Nie jest też pocieszeniem, że w Polsce mamy podobnie. Wszystkim powinno bowiem zależeć, by „Europa była przy stole, przy którym toczą się najważniejsze rozmowy na świecie”. Dzisiaj pojawiło się wiele formatów, które to utrudniają. Oczywiście, jeśli to służy dobrej sprawie, jak chociażby przybliżeniu końca wojny w Ukrainie, to nie ma co rozdzierać szat, że przy stole jest kanclerz Niemiec, premier Włoch, prezydent Francji czy Finlandii. Stałym uczestnikiem tego typu spotkań jest od pewnego czasu także premier wielkiej Brytanii, która przecież jest poza Unią. Zabiegając jednak od lat o podmiotowość UE na arenie międzynarodowej, o „autonomię strategiczną”, o mówienie jednym głosem w imieniu 500 mln ludzi, przywódcy państw i rządów powinni jasno określić swoją rolę: dalej będą trzymać karty w rękach i o wszystkim sami decydować czy też będą w większym stopniu wskazywać kto reprezentuje naszą Wspólnotę i jaki jest do tego kogoś numer? Myślę, że długo jeszcze wygra koncepcja kart we własnych rękach.
Maciej Zakrocki
