Projekt ustawy o osobistych kontach inwestycyjnych (OKI) stanowi istotną inicjatywę mającą na celu mobilizację oszczędności gospodarstw domowych oraz zwiększenie udziału inwestorów indywidualnych w rynku kapitałowym. Kierunek ten należy co do zasady ocenić pozytywnie.

Jednocześnie projekt wraz z uzasadnieniem i oceną skutków regulacji (OSR) nie zawiera analizy wpływu wprowadzenia OKI na funkcjonowanie istniejących instrumentów długoterminowego oszczędzania, w szczególności Indywidualnych Kont Emerytalnych (IKE) oraz Indywidualnych Kont Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE). Powyższe stanowi istotną lukę analityczną, która może prowadzić do przeszacowania pozytywnych efektów reformy oraz niedoszacowania potencjalnych kosztów w obszarze bezpieczeństwa emerytalnego.

W ocenie opiniującego, relacja pomiędzy OKI a IKE ma charakter systemowy i powinna zostać wprost uwzględniona w uzasadnieniu projektu oraz OSR. Liczne badania empiryczne pokazują, że nowe instrumenty oszczędnościowe (inwestycyjne) często prowadzą do substytucji istniejących form oszczędzania. Tym samym część szacowanego napływu środków do OKI, a w konsekwencji na rynek kapitałowy, może pochodzić z redystrybucji oszczędności już obecnych w systemie III filaru emerytalnego, a nie z mobilizacji nowych zasobów. Jednocześnie literatura przedmiotu wskazuje, że skutki wprowadzania nowych, uprzywilejowanych podatkowo instrumentów oszczędnościowych (inwestycyjnych) zależą w dużej mierze od ich interakcji z istniejącymi formami długoterminowego oszczędzania, w szczególności emerytalnego.

Uwagi szczegółowe

1. Ryzyko kanibalizacji wpłat na IKE

Projekt OKI wprowadza instrument inwestycyjny o preferencji podatkowej zbliżonej do IKE, przy jednoczesnym istotnie wyższym poziomie elastyczności (brak warunków wieku, brak ograniczeń wypłat). W takiej konstrukcji istnieje realne ryzyko kanibalizacji bieżących wpłat na IKE, w szczególności w grupie osób aktywnych inwestycyjnie i relatywnie świadomych finansowo.

Ryzyko to jest wzmacniane przez następujące okoliczności empiryczne:

• średnia roczna wpłata na IKE w 2024 r. wyniosła 7,3 tys. zł (w przypadku IKE prowadzonych przez podmioty prowadzące działalność maklerską – 15,3 tys. zł) i była istotnie niższa od ustawowego limitu, przy łącznej wpłat w 2024 r. na poziomie ok. 4,1 mld zł,
• średnia wartość środków na rachunku uczestnika IKE na koniec 2024 r. wynosiła 23,6 tys. zł, przy łącznej wartości aktywów ok. 22,8 mld zł,
• oznacza to, że decyzje o alokacji oszczędności są determinowane przede wszystkim atrakcyjnością względną produktu, a nie ograniczeniami formalnymi.

W takich warunkach racjonalnym zachowaniem uczestników rynku może być kierowanie bieżących wpłat w pierwszej kolejności do OKI, a nie do IKE, nawet bez formalnego zamykania istniejących kont emerytalnych. Tymczasem IKE pełnią kluczową rolę w systemie dobrowolnych oszczędności emerytalnych jako instrument umożliwiający długoterminową akumulację kapitału z pełnym zwolnieniem z podatku od zysków kapitałowych przy spełnieniu warunków ustawowych. Strumień nowych wpłat stanowi istotny komponent wzrostu aktywów IKE, a jego stabilność ma zasadnicze znaczenie dla długoterminowej skuteczności programu.

2. Negatywny wpływ na dynamikę powstawania nowych IKE

Szczególnie istotnym, a całkowicie pominiętym w uzasadnieniu projektu, jest potencjalny wpływ OKI na liczbę nowo zakładanych IKE.

W 2024 r. liczba uczestników IKE wzrosła o ok. 170 tys. osób, co należy uznać za istotny kanał stopniowego poszerzania bazy osób oszczędzających długoterminowo. Jednocześnie ponad połowa IKE prowadzona jest przez biura maklerskie. Oznacza to, że dominującą grupą uczestników są inwestorzy aktywni i relatywnie świadomi finansowo, stanowiący zarazem podstawowa grupa docelowa projektowanych OKI.

W konsekwencji istnieje wysokie ryzyko, że OKI przechwycą decyzję o założeniu pierwszego rachunku inwestycyjnego, wypierając IKE jako instrument wejścia do systemu długoterminowego oszczędzania emerytalnego. Zjawisko to może prowadzić do trwałego spowolnienia przyrostu liczby IKE, nawet przy wzroście liczby inwestorów indywidualnych na rynku kapitałowym. Zgodnie z teorią finansów behawioralnych inwestorzy reagują silniej na prostotę, płynność i natychmiastową dostępność środków niż na odroczone w czasie korzyści fiskalne. Należy podkreślić, że decyzja o niezałożeniu IKE na wczesnym etapie aktywności zawodowej jest w praktyce trudna do odwrócenia, m.in. ze względu na roczne limity wpłat oraz utratę efektu procentu składanego.

3. Osłabienie długoterminowego charakteru oszczędności

IKE pełnią istotną funkcję systemową jako instrument sprzyjający długoterminowej akumulacji kapitału poprzez powiązanie pełnych korzyści podatkowych z utrzymywaniem środków do wieku emerytalnego. Ten tzw. „miękki przymus” (commitment device) ma istotne znaczenie behawioralne i sprzyja stabilności oszczędności emerytalnych. Tego rodzaju konstrukcje ograniczają skłonność do przedwczesnej konsumpcji oszczędności i sprzyjają długoterminowej akumulacji kapitału. Badania wskazują, że długoterminowe, „zamknięte” formy oszczędzania prowadzą do wyższych poziomów zgromadzonego kapitału niż produkty w pełni płynne oraz, że nadmierna płynność może obniżać poziom oszczędności emerytalnych, nawet przy identycznych zachętach podatkowych OKI, jako instrument pozbawiony warunków długoterminowości, nie realizuje funkcji commitment device. Przesunięcie oszczędności z IKE do OKI – nawet przy niezmienionym poziomie łącznych aktywów inwestycyjnych – może prowadzić do zmniejszenia udziału kapitału o charakterze długoterminowym, co ma negatywne konsekwencje zarówno dla przyszłego bezpieczeństwa emerytalnego, jak i dla podaży stabilnego kapitału na rynku finansowym.

4. Substytucja zamiast komplementarności

W obecnym kształcie projekt OKI tworzy ryzyko relacji substytucyjnej wobec IKE, podczas gdy z punktu widzenia interesu publicznego pożądana byłaby relacja komplementarna.

Doświadczenia międzynarodowe (m.in. Szwecja, Wielka Brytania) wskazują, że skuteczne współistnienie instrumentów inwestycyjnych i emerytalnych wymaga wyraźnego rozdzielenia funkcji oraz istnienia mechanizmów zachęcających do przechodzenia z oszczędzania płynnego do oszczędzania długoterminowego. Takich mechanizmów projekt ustawy o OKI obecnie nie przewiduje.

Rekomendacje

W związku z powyższym zasadne jest:

1. Uzupełnienie uzasadnienia projektu i OSR o analizę wpływu OKI na:

– wpłaty do IKE (i IKZE),

– dynamikę powstawania nowych IKE,

– długoterminowy charakter oszczędności emerytalnych.

2. Wyraźne rozróżnienie w OSR pomiędzy:

– napływem nowych oszczędności do systemu finansowego,

– a przesunięciami alokacyjnymi pomiędzy istniejącymi instrumentami (IKE, IKZE, PPE).

3. Rozważenie wprowadzenia mechanizmu „łączącego” OKI i IKE, w szczególności:

– możliwości transferu środków z OKI do IKE na preferencyjnych zasadach (np. zwolnienie z podatku od aktywów nadwyżki ponad limit OKI przetransferowanej do IKE),

– rozwiązań powszechnych, które wzmacniałyby funkcję IKE jako docelowego instrumentu emerytalnego.

Konkluzja

Projekt ustawy o osobistych kontach inwestycyjnych może stanowić ważny impuls dla rynku kapitałowego, jednak bez uwzględnienia jego interakcji z IKE istnieje ryzyko osłabienia jednego z kluczowych filarów dobrowolnych oszczędności emerytalnych. Z punktu widzenia jakości legislacji oraz rzetelności oceny skutków regulacji, relacja OKI-IKE powinna zostać jednoznacznie przeanalizowana i odpowiednio ukształtowana już na etapie projektowym.

dr Wojciech Nagel; Robert Zima