Wykorzystanie zamrożonych przez Unię Europejską rezerw Rosyjskiego Banku Centralnego zdeponowanych w Europie do pomocy dla walczącej Ukrainy jest tematem już wieloletnich debat. Teza, by najeźdźca, łamiący wszystkie normy prawa płacił za swoje zbrodnie jest tak oczywista, że trudno zrozumieć czemu z tą decyzją jest tyle problemów. Gdy wydawało się, że już tym razem na spotkaniu Rady Europejskiej będzie to w końcu załatwione, dotarła do nas wiadomość, że znowu się nie udało!
To przekonanie budowały między innymi wypowiedzi Donalda Tuska udającego się na szczyt. Mamy prosty wybór – albo pieniądze dzisiaj, albo krew jutro. Nie mówię o Ukrainie, mówię o Europie. Wszyscy europejscy liderzy muszą w końcu stanąć na wysokości zadania – mówił premier. Polska niepodległość będzie zagrożona, gdyby w konsekwencji złych decyzji albo ich braku np. ze strony Europy, Ukraina musiałaby się poddać. Chciałbym, żeby to wreszcie dotarło do wszystkich, także w Polsce.
I dotarło. Poza trzema przywódcami czyli premierami Czech, Słowacji i Węgier pozostali są przekonani, że Ukraina walcząc na wschodzie swojego kraju daje Europie czas na „dozbrojenie się”, by za mniej więcej dwa lata, nawet przy ograniczonym wsparciu Stanów Zjednoczonych, mieć potencjał militarny skutecznie zniechęcający Putina nawet do myślenia o ataku na którekolwiek państwo naszej Wspólnoty. Stąd już od października intensywnie pracowała Komisja Europejska, służby prawne kilku państw, by przygotować wiarygodny dokument gwarantujący bezpieczeństwo finansowe przede wszystkim Belgii. Bo to w tym państwie jest zdeponowana największa pula rosyjskich aktywów i to premier Belgii Bart De Wever nie wyrażał zgody na sięgnięcie po te pieniądze bez gwarancji, że w razie przegranej z Rosją w jakimś arbitrażowym procesie, pozostałe państwa UE udzielą Belgii finansowej pomocy.
Presja by sprawę w końcu załatwić na grudniowym szczycie rosła z każdym dniem. Duńczycy chcieli takim spektakularnym akordem zakończyć swoją prezydencję w Radzie. Niemcom bardzo zależało na tym rozwiązaniu, bo wiadomo było, że alternatywą będzie kolejna, wspólna pożyczka, co w ich kraju jest i politycznie i prawnie źle poostrzegane. Polsce, państwom regionu bałtyckiego chodziło nie tylko o zdobycie wydawałoby się „łatwych” pieniędzy na wsparcie dla Ukrainy, ale też o wysłanie na Kreml jasnego sygnału, że naprawdę Europa jest zdeterminowana boleśnie uderzyć w ekipę Putina. Stąd setki rozmów telefonicznych, niemal codziennych spotkań ambasadorów przy UE, a tuż przed szczytem kolacja Ursuli von der Leyen, kanclerza Merza i premiera De Wewera w Brukseli. Wydawało się, że idzie ku dobremu.
Napięcie rosło.
Na dzień przed szczytem belgijski premier miał wystąpienie w swoim parlamencie i zapewniał, że podtrzyma swój sprzeciw jeśli uzna, że proponowane gwarancje nie są wystarczające. Wiedział, że nie jest osamotniony, bo pomijając Orbana, Fico i Babiša także premierzy z Włoch, Bułgarii i Malty wyrażali obawy przed rosyjskimi represjami po przekazaniu ok. 210 mld euro Ukrainie. Na dodatek w przeprowadzonym w tygodniu szczytu w Belgii badaniu, 67 procent ankietowanych poparło sprzeciw swojego lidera wobec planu wykorzystania zamrożenia aktywów.
Mając świadomość tej sytuacji z kilku źródeł wypłynęły sugestie, by poddać sprawę pod głosowanie kwalifikowaną większością. Ostatecznie jednak uznano, że byłoby to formą upokorzenia Belgii i mogłoby bardzo źle wpłynąć na opinię publiczną nie tylko w tym państwie.
Pozostała opcja perswazji obudowana analizami prawnymi. Już podczas szczytu dochodziło do spotkań w mniejszym gronie, by przekonani przekonali sceptyków. Okazało się, że teza o wszechmocy Niemiec w Unii Europejskiej jest nieprawdziwa, bo kanclerz Merz w rozmowach w cztery oczy ani nie przekonał Giorgii Meloni, ani De Wewera. Ten dalej oczekiwał nieograniczonych gwarancji finansowych od pozostałych państw członkowskich w ramach pakietu o wartości 210 miliardów euro, na wypadek gdyby Rosja pozwała UE lub podjęła inne działania odwetowe. Na to zgody głównych graczy nie było.
Pomysł wykorzystania rosyjskich aktywów do „pożyczki reparacyjnej” upadł po tym, jak liderom rozesłano dwustronicowy dokument prawny odnoszący się do obaw Belgii. Wywołał on kolejną porcję pytań, zdaniem pani Melonii był niespójny i zawierał luki w ważnych aspektach. Gdy i prezydent Francji Emmanuel Macron, a potem premier Luksemburga Luc Frieden zaczęli wyrażać wątpliwości było jasne, że jest „po temacie”. Pozostał plan B.
Plan B
Ten był już sygnalizowany przez szefową Komisji Europejskiej w środę rano w Strasburgu, gdzie toczyła się debata o przygotowaniach do szczytu i oczekiwaniach Parlamentu co do jego rezultatów. Ursula von der Leyen mówiła: MFW i nasze szacunki pokazują, że potrzeby Ukrainy w latach 2026 i 2027 wyniosą nieco ponad 137 miliardów euro. Europa powinna pokryć dwie trzecie tych potrzeb. Nie chodzi tylko o liczby, ale także o wzmocnienie zdolności Ukrainy do zapewnienia prawdziwego pokoju – sprawiedliwego, trwałego, chroniącego Ukrainę i Europę. Chodzi również o zwiększenie kosztów wojny dla Rosji. Dlatego zaproponowałam dwie opcje: jedną opartą na aktywach i drugą opartą na pożyczkach zaciągniętych przez Unię Europejską.
Jak dokładniej wygląda opcja druga? Najlepiej sięgnąć do tzw. konkluzji Rady, w których czytamy: Rada Europejska zatwierdza udzielenie Ukrainie pożyczki w wysokości 90 mld EUR na lata 2026–2027 w oparciu o zaciąganie pożyczek przez UE na rynkach kapitałowych, które to pożyczki będą wsparte marginesem elastyczności budżetu UE. W ramach wzmocnionej współpracy (art. 20 TUE) w odniesieniu do instrumentu opartego na art. 212 TFUE, jakiekolwiek uruchomienie zasobów budżetu Unii w formie gwarancji w odniesieniu do tej pożyczki nie będzie miało wpływu na zobowiązania finansowe Republiki Czeskiej, Węgier i Słowacji. Pożyczka ta zostałaby spłacona przez Ukrainę wyłącznie wtedy, gdy zostaną uzyskane reparacje. Do tego czasu aktywa te pozostaną zimmobilizowane, a Unia zastrzega sobie prawo do wykorzystania ich do celów spłaty pożyczki, z pełnym poszanowaniem prawa UE i prawa międzynarodowego.
Dwa elementy tego akapitu wymagają wyjaśnienia. Pierwszy dotyczy sformułowania pożyczki będą wsparte marginesem elastyczności budżetu UE. To zaproponowane przez służby Rady tłumaczenie z angielskiego „backed by the EU budget headroom”. To oznacza różnicę między rzeczywistymi składkami do budżetu UE wnoszonymi przez państwa członkowskie w danym roku, a maksymalną kwotą, jaką Komisja Europejska wyda w ramach płatności z budżetu dla beneficjentów. Czyli chodzi o niewykorzystane przez poszczególne państwa pieniędzy. Dlatego Donald Tusk mówił po szczycie, że „to Polskę nic nie będzie kosztować”.
Drugi element to W ramach wzmocnionej współpracy (art. 20 TUE). To zapis w traktacie lizbońskim, który daje możliwość podjęcia decyzji, gdy nie ma jednomyślności. Ustęp drugi art. 20 brzmi tak: Decyzję upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy Rada przyjmuje w ostateczności, jeżeli ustali, że cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość, oraz pod warunkiem, że uczestniczy w niej co najmniej dziewięć Państw Członkowskich. Teraz było ich aż 24, co pozwoliło podjąć decyzję wykluczając z niej Czechy, Słowację i Węgry.
Co dalej?
Brak decyzji w sprawie zamrożonych aktywów przez wielu komentatorów określona została jako porażka, choć główny „hamulcowy” premier De Wever po szczycie mówił: „Europa wygrała, a z pewnością wygrała stabilność finansowa. Uniknęliśmy chaosu, uniknęliśmy podziałów. Europa pozostaje zjednoczona. Jedność dzisiaj oznacza, że Europa pozostaje istotna przy geopolitycznym stole”. Warto jednak zwrócić uwagę na ważny akapit w konkluzjach ze szczytu: W związku z niedawnymi wnioskami Komisji i Wysokiego Przedstawiciela, Rada Europejska wzywa Radę UE i Parlament Europejski do kontynuowania prac nad technicznymi i prawnymi aspektami instrumentów ustanawiających pożyczkę reparacyjną w oparciu o salda gotówkowe związane z zimmobilizowanymi aktywami Rosji.
Także szef Rady Europejskiej Antonio Costa na konferencji po spotkaniu mówiąc o decyzji o pożyczce podkreślił, że Unia zastrzega sobie prawo do wykorzystania unieruchomionych aktywów do spłaty tej pożyczki. Jednocześnie upoważniliśmy Komisję Europejską do kontynuowania prac nad pożyczką reparacyjną opartą na unieruchomionych aktywach Rosji. Czyli jak to często się zdarza w naszej Unii „do sprawy wrócimy”.
Dobre wiadomości.
Nawet jeśli zgodzimy się, że ta historia na grudniowym szczycie zakończyła się porażką, to warto jednak zauważyć inne elementy pozytywne, jakie wynikają ze spotkania, dotyczące losów wojny w Ukrainie. Mogą one odegrać w najbliższym czasie ważną rolę w toczących się z różną intensywnością rozmowach na temat rozejmu i późniejszego planu pokojowego. Przywódcy państw i rządów jasno podkreślili w swoim stanowisku, że potwierdzają swoje niezmienne i niezachwiane poparcie dla niezależności, suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy w jej granicach uznanych przez społeczność międzynarodową.
To w kontekście sugestii ze strony administracji Donalda Trumpa i żądań Putina ważny sygnał. Rosyjski dyktator w dniu, w którym zakończył się unijny szczyt miał swoją doroczną „ustawkę” czyli niby konferencję prasową, na której powtórzył, że ukraińskie wojska muszą zostać całkowicie wycofane z Donieckiej i Ługańskiej Republiki Ludowej oraz obwodów chersońskiego i zaporoskiego czyli z całego terytorium obwodów w ich granicach administracyjnych. Te tereny zdaniem Putina muszą stać się częścią Rosji.
W opinii Rady Europejskiej, co zostało powtórzone w kolejnych punktach konkluzji: Aby pokój był sprawiedliwy i trwały, granic nie można zmieniać siłą, a jakiekolwiek przyszłe porozumienie musi szanować niezależność, suwerenność i integralność terytorialną Ukrainy oraz gwarantować Ukrainie długoterminowe bezpieczeństwo i długoterminową zdolność do samoobrony.
I na koniec warto jeszcze przywołać jeszcze jeden ważny element z całego pakietu wsparcia dla Ukrainy: po raz kolejny potwierdzono, że Unia Europejska popiera drogę Ukrainy do członkostwa w UE. Doceniono „znaczne postępy” w przygotowaniach do negocjacji akcesyjnych dokonywane w warunkach wojennych.
To z pewnością nie są wystarczające gwarancje bezpieczeństwa dla Ukrainy, ale daleki byłbym od lekceważenia tego wątku. Unia Europejska się zmienia, staje się z każdym miesiącem także Unią obronną, zwiększającą swoje zdolności wojskowe także przy pomocy unijnych programów jak popularny w Polsce SAFE. Już pojawiły się głosy, że trzeba pracować nad drugą wersją tego programu. Także w kolejnym, siedmioletnim budżecie wydatki na obronność zajmują ważne miejsce. Gdyby – oby nie! – Stany Zjednoczone wycofały się z Europy, osłabiły swoje gwarancje bezpieczeństwa dla Ukrainy, Unia może to miejsce w przyszłości wypełnić. Ponownie przypomnę, że moim zdaniem art. 42 ust. 7 jest znacznie silniejszy niż słynny art. 5 traktatu waszyngtońskiego.
W tym natowskim czytamy, że zbrojna napaść na jedno lub więcej państw w Europie lub Ameryce Północnej będzie uznana za napaść przeciwko wszystkim. Strony traktatu zgadzają się, że jeżeli taka zbrojna napaść nastąpi, to każda z nich udzieli pomocy Stronie lub Stronom napadniętym, podejmując niezwłocznie, samodzielnie jak i w porozumieniu z innymi Stronami, działania, jakie uzna za konieczne, łącznie z użyciem siły zbrojnej, w celu przywrócenia i utrzymania bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego.
Natomiast w traktacie lizbońskim w art. 42 ust. 7 czytamy: W przypadku gdy jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się ofiarą zbrojnej agresji na jego terytorium, pozostałe Państwa Członkowskie mają w stosunku do niego obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Warto zwrócić uwagę, że tam mówi się o działaniach, jakie ktoś uzna za konieczne, a tu o obowiązku udzielenia pomocy przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków. Oczywiście dzisiaj to tylko zapis w dużej mierze papierowy, ale jutro może być bardzo konkretny. Tak więc Ukraina w UE, co przecież nastąpi za kilka lat, może mieć na tej podstawie poważne gwarancje swojego bezpieczeństwa.
Mamy więc po szczycie trochę dobrych wiadomości i wkraczajmy w Nowy Rok z nadzieją. I oczywiście Wesołych Świąt!
Maciej Zakrocki
