Dług publiczny liczony według metodologii unijnej (EDP) przekroczył już 60 proc. PKB, a rządowa Strategia przewiduje przekroczenie krajowego progu ostrożnościowego 55 proc. w 2028 roku.

Projekt budżetu trafił do Sejmu 29 września, a pierwsze czytanie odbyło się 8 października. Parlament ma czas do 29 stycznia 2027 roku na przedstawienie ustawy Prezydentowi.

Mamy już cztery dokumenty: projekt budżetu, Strategię zarządzania długiem na lata 2027-2030 (dalej: Strategia), opinię Rady Fiskalnej do wstępnego projektu budżetu z 27 sierpnia oraz odpowiedź Ministerstwa Finansów (MF) z 7 października. Co z nich wynika?

MF utrzymuje, że budżet jest zgodny z regułami fiskalnymi. Rada Fiskalna potwierdza zgodność z unijną ścieżką wydatków netto, ale kwestionuje sposób obliczenia korekty krajowej stabilizującej reguły wydatkowej (SRW).

Spór o 8,8 mld zł korekty opisałem w tekście  „Gdy jedna reguła daje dwa wyniki” w „Rzeczpospolitej” [1]. Jego rozstrzygnięcie jest ważne dla wiarygodności i przejrzystości reguły, ale nie zmienia zasadniczego obrazu finansów publicznych.

Unijne reguły nie hamują wzrostu długu

Według Strategii dług publiczny liczony metodologią unijną (EDP) wzrośnie z 59,7 proc. PKB w 2025 roku do 69,3 proc. w 2027 roku i 76,6 proc. w 2030 roku. To prawie 17 pkt proc. PKB w ciągu pięciu lat, mimo solidnego wzrostu gospodarczego.

Strategia pokazuje również coraz większą różnicę między długiem unijnym (EDP) a państwowym długiem publicznym (PDP). W 2025 roku różnica wynosiła 421,7 mld zł. W 2027 roku ma wzrosnąć do 588,5 mld zł, a w 2030 roku do 923,9 mld zł.

W ciągu pięciu lat rozpiętość między obiema miarami długu ma się ponad dwukrotnie zwiększyć, zbliżając się do biliona złotych. W relacji do PKB różnica wzrośnie z 10,8 do 18,3 pkt proc.

Dużą część tej rozbieżności stanowią zobowiązania funduszy działających poza krajową definicją długu publicznego, ale zaliczanych do długu liczonego według metody unijnej. Sam dług Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych ma wzrosnąć z około 81 mld zł w 2025 roku do blisko 448 mld zł w 2030 roku.

Nie chodzi o ukryty dług, lecz o coraz większą część zobowiązań państwa nieobjętych krajową definicją długu. Dla wiarygodności kredytowej Polski znaczenie ma pełny rachunek sektora finansów publicznych, obejmujący także fundusze pozabudżetowe.

Bezpieczeństwo fiskalne zależne od niewykonania budżetu

Próg 55 proc. dotyczy długu według krajowej definicji, z ustawowymi korektami, a nie wyższego długu unijnego (EDP). Według Strategii w 2027 roku wskaźnik stosowany do tego progu wyniesie 54,7 proc. PKB. Do granicy pozostaje zaledwie 0,3 pkt proc., czyli około 13 mld zł.

Strategia pokazuje jednak, że gdyby w latach 2026-2027 w pełni wykorzystano limity deficytu, wskaźnik długu wyniósłby już w 2027 roku 55,9 proc. PKB, przekraczając próg ostrożnościowy. To aż o 1,2 pkt proc. więcej niż w scenariuszu bazowym.

MF zakłada więc, że limity deficytu nie zostaną w pełni wykorzystane. Nie wiadomo jednak, jaka część zakładanych oszczędności będzie trwała, a jaka może wynikać jedynie z przesunięcia wydatków na kolejne lata. Parlament uchwala limity, ale o utrzymaniu długu poniżej progu może przesądzić dopiero wykonanie budżetu. To pokazuje, jak niewielki jest rzeczywisty margines bezpieczeństwa.

Scenariusz bazowy: przekroczenie progu 55 proc. i hamowanie po wyborach

Strategia zakłada przekroczenie ustawowego progu 55 proc. PKB w 2028 roku, co uruchomi procedury ostrożnościowe przy przygotowywaniu budżetu na 2030 rok.

Tymczasem w 2029 roku państwowy dług publiczny ma osiągnąć 59,2 proc. PKB, zaledwie 0,8 pkt proc. poniżej konstytucyjnej granicy 60 proc. Rada Fiskalna ocenia ryzyko jej przekroczenia w latach 2029-2030 jako bardzo wysokie.

Ryzyko zwiększają możliwe niekorzystne odchylenia od prognoz: słabszy wzrost gospodarczy, niższe dochody podatkowe i wyższe koszty długu. Konsolidacja może więc okazać się konieczna właśnie podczas spowolnienia, kiedy będzie szczególnie kosztowna.

Ustawowe hamulce zadziałają zatem z opóźnieniem, gdy dług będzie już blisko konstytucyjnej granicy 60 proc. PKB. Jednocześnie Strategia przewiduje na lata 2029-2030 najsilniejsze ograniczenie deficytu. Odkładanie konsolidacji zwiększa więc ryzyko gwałtownego, wymuszonego hamowania pod koniec następnej kadencji.

Ostre hamowanie pod koniec następnej kadencji. Ale jak?

Według Strategii deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma zmniejszyć się z 7,1 proc. PKB w 2027 roku do 6,8 proc. w 2028 roku, 5,3 proc. w 2029 roku i 4,2 proc. w 2030 roku.

Strategia przewiduje więc ostre hamowanie dopiero w drugiej połowie następnej kadencji Sejmu. W 2028 roku relacja deficytu do PKB ma zmniejszyć się zaledwie o 0,3 pkt proc., a w latach 2029-2030 aż o 2,6 pkt proc. To niemal 90 proc. całej prognozowanej poprawy tej relacji między 2027 a 2030 rokiem.

Problem w tym, że prognoza tak silnej konsolidacji nie jest jeszcze planem jej przeprowadzenia. W analizowanych dokumentach brakuje pełnego zestawienia konkretnych działań dochodowych i wydatkowych, które miałyby zapewnić tę poprawę, wraz z oszacowaniem ich skutków.

Średniookresowy plan budżetowo-strukturalny z października 2024 roku zakładał deficyt 2,9 proc. PKB już w 2028 roku. Obecna Strategia przewiduje na ten sam rok 6,8 proc. PKB. Różnica wynosi aż 3,9 pkt proc. Mimo zmiany warunków, w tym zwiększonej elastyczności dla obronności, oznacza to wyraźne odsunięcie konsolidacji.

Nawet w 2030 roku rząd zakłada deficyt 4,2 proc. PKB, czyli nadal o 1,2 pkt proc. powyżej unijnej wartości referencyjnej. Przy prognozowanej wielkości gospodarki oznacza to około 61 mld zł różnicy.

Odkładanie konsolidacji ma swoją cenę. Koszty obsługi długu Skarbu Państwa wzrosną ze 107 mld zł w 2027 roku do około 150 mld zł w 2030 roku. Rosnące potrzeby pożyczkowe państwa mogą wywierać presję na rentowności obligacji skarbowych, a pośrednio także na koszt finansowania prywatnych inwestycji.

Trzy scenariusze polityczne: wybór czy przymus?

Na ekonomię nakłada się kalendarz polityczny. Jesienią 2027 roku odbędą się wybory parlamentarne, a rok 2028 kończy obecny okres dodatkowej unijnej elastyczności fiskalnej związanej z obronnością. Jej ewentualne przedłużenie nie jest automatyczne.

Przed Polską stoją trzy scenariusze. Pierwszy to stopniowa konsolidacja, pozwalająca zachować kontrolę nad tempem i kosztami dostosowania. Drugi: „karawana jedzie dalej”, a późniejszą konsolidację mogą wymusić reguły i presja rynku. Trzeci to zmiana ustawowego progu 55 proc., która odsuwa ograniczenia prawne, ale nie usuwa długu ani konstytucyjnej granicy 60 proc. Szerzej pisałem o tym w tekście „To ostatni rok na zahamowanie wzrostu długu” na łamach  „Rzeczpospolitej” [2].

Przy konfliktowej kohabitacji rządu i prezydenta pole manewru będzie dodatkowo mniejsze. Ustawy budżetowej Prezydent zawetować nie może, ale odrębne ustawy podatkowe i zmiany ustawowych reguł fiskalnych już tak.

Im dłużej odkładamy konsolidację, tym większe ryzyko, że w następnej kadencji trzeba będzie hamować gwałtownie, zamiast stopniowo.

Paweł  Wojciechowski
Główny Ekonomista BCC

Warszawa, 19 października 2026 r.